한국사회를 충격과 눈물로 뒤덮게 했던 4.16 세월호 사건이 일어난 지 4주기가 다가온다. 무능했던 정부는 물론 우리 사회 전반의 시스템이 무기력했던 모습을 반성하며 대한민국의 역사는 “세월호 이전”과 “세월호 이후”로 달라져야 한다는 목소리가 여기저기 터져 나왔다.

이후 촛불과 탄핵을 거쳐 등장한 문재인 정부는 안전관리 및 재난관리의 국가책임체제를 정비하겠다고 다짐했고, 국민의 안전과 생명을 지키는 안심사회를 핵심 국정과제로 내세웠다.

그러나 지난 4년간 우리 정부의 재난 대응능력은 얼마나 달라졌으며, 우리사회는 얼마나 세월호 이후 얼마나 안전해졌는지 의문이다. 정말 달라진 대한민국을 만들기 위해서는 앞으로 무엇이 달라져야 할까? 답을 찾기 위해 한국리서치는 3월 26일부터 30일까지 사회안전과 재난대응 전반에 대한 심층여론조사를 진행했다.

“세월호 이후” 4년이 지난 지금 국민 스스로 매긴 성적표로 보면 향후 발생할 수 있는 재난, 재해에 여전히 취약하고 불안한 대응체제를 갖추고 있는 것으로 평가되고 있다. 여전히 안전문제를 정치적 관점에서 해석하는 경향도 발견된다.

특히 갈수록 재난, 재해가 대형화, 복합화, 국제화되어 가고 있으며, 특히 최근 미세먼지와 같은 대기오염, 건강 위협, 사회 햬체와 같은 새로운 개념의 위험요소들이 재난으로 이어질 수 있다는 우려가 커지고 있다.

이러한 대형 복합화되고 국제화된 재해, 재난에 대응하기 위해서는 정부 차원의 대응능력은 물론 민-관 통합적 대응체제를 구축하는 것이 중요한 과제로 나서 있다. 그러나 정부의 자원과 역량은 여전히 부족한 것으로 인식하고 있으며, 민간 시민사회의 모습에 대해서도 자성의 메시지가 감지된다.

카트리나 태풍, 후쿠시마 원전 사고 이후 빠르게 대형복합재난과 신개념 재난 대응을 위해 통합적인 대응체계를 갖춰나가는 미국, 일본과 달리 우리는 7시간 논란에만 머물러있는 것은 아닌지 되돌아볼 필요가 있다. 달라진 대한민국으로 가야 할 길이 아직은 멀어 보인다.

기획조사 결과를 보다 널리 공유하기 위해 이번 호부터 보고서 발간 전 <한국일보> 주말판 #끌림란에 격주로 미리 보는 <여론 속의 여론>이라는 이름으로 발표한다. 이번 호는 한국일보 2018년 4월 7일 토요일자 21면 “세월호 이후 재난대응 체계는… 진보 59% 개선됐다, 보수 69% 그대로다” 라는 제호로 전면에 게재되었음을 밝혀둔다. 격주로 귀중한 지면을 할애해 준 한국일보에 감사의 말씀 전한다.

세월호 4주기, 우린 얼마나 달라졌나?

세월호 이후 4년

재난대응 “달라지지 않았다” 51%, “개선되었다”, 42% “대형재난 불안하다” 79%
재난대응 평가 진보 59% “개선되었다”, 보수 67% “달라진 게 없다”

세월호 이후 재난ㆍ재해 대응체제가 얼마나 개선되었는지 물어본 결과 ‘별로 달라지지 않았다’는 답변이 51%로 과반이었다. ‘개선되었다’는 응답은 42%, ‘나빠졌다’는 응답은 4%에 그쳤다. 무엇보다 갈수록 대형사고로 터지는 재난사고가 불안하다. 우리 사회가 대형 재난으로부터 얼마나 안전하다고 생각하는지를 물어본 결과 ‘별로 안전하지 않다’는 응답이 64%였고, ‘전혀 안전하지 않다’는(15%) 응답까지 합하면 10명 중 8명(79%)이 불안하다고 답한 셈이다.

문제는 안전문제를 정치적으로 해석하는 시각도 여전하다는 점이다. 정부의 지지기반인 진보층에서는 59%(매우 11%, 약간 48%)가 개선되었다고 답하고, 반대로 보수층에서는 67%가 달라진 것이 없다고 했다.

국민들이 가장 두려워하는 재난은?

자연재해에선 “지진” 사회재난에선 “화재”

지진 불안 85% 압도적, 가뭄/폭염(66%)>홍수/침수(64%)>태풍/강풍(61%) 순
화재(69%)>환경오염•가축전염병(67%)>붕괴사고•교통재난(66%)>
폭발사고(62%)>국가기반 시설 마비(60%) 순

국민들이 우려하는 재난 요인에도 큰 변화가 감지된다. 정부의 ‘재난 및 안전관리 기본법(재난안전법)’에서는 재난을 ‘자연재해’과 ‘사회재난’으로 나누어 규정하고 있다.*

자연재해 유형 중에서는 지진위험을 불안해 하는 응답이 85%로 압도적으로 높았다. 이웃 일본의 문제로만 생각했던 지진이 이제는 연이은 경주, 포항 지진사태로 인해 대학입시까지 연기해야 했던 기억이 생생한 상황이다. 다음으로 우려되는 자연재해로는 가뭄ㆍ폭염(66%) 홍수ㆍ침수(64%) 태풍 강풍(61%)의 순이었다. 산사태(60%) 폭설ㆍ한파(60%) 해일(57%)을 위협으로 보는 여론이 뒤를 이었다.

한편 역시 ‘재난안전법’에서 규정하고 있는 사회재난 요인 중에서는 최근만 하더라도 제천화재 사건으로 적지 않은 인명피해가 발생한 것 처럼 끊이지 않는 화재사건에 대해 위협이 된다는 응답이 69%로 가장 높았다, 환경오염 사고에 67%, 가축 전염병에 67%가 불안감을 피력했다. 붕괴 사고나 세월호 사건 같은 해상재난, 항공사고를 포함한 교통재난에도 66%가 불안하다고 답했다.

안전사회로 가는 길이 쉽지 않은 이유

① 신개념 위협 등장

지구생태위협 76%>경제위협 69%>사회해체 68%>건강질병/기술재난 67%>원자력 방사능 61% 순
시급히 <재난안전법>에 포함시킬 신재난은? 지구생태 45%>건강질병 39%>사회해체 순

문제는 현재 ‘재난안전법’에 포괄되지 않는 “새로운 위험요인”들에 대한 불안감도 매우 심각해지고 있다는 점이다. 신개념 안전위협 요인으로는 대기오염, 수질오염 등 ‘지구적 생태위험’ 요인에 대한 우려가 가장 높아 76%에 달했다. ‘경제 불확실성에 따른 생계위험’이 69%, 약물중독, 학교폭력 등 ‘사회 해체’ 위험을 꼽은 응답이 68%였다. 각종 질병과 먹거리, 생명윤리를 저해하는 ‘건강 위험’, 사이버 재난 및 산업재해 같은 ‘기술재난’도 67%로 뒤를 이었다. 일본 후쿠시마 ‘원전사고와 같은 방사능 유출사고’나 ‘테러’와 같은 비전통적 위험요인에 대해서는 각각 61%, 59%수준이었다.

‘재난안전법’에 포함되어 국가적 차원에서 대응하고 있는 기존 재난유형 못지 않게 새로운 재난요인들에 대해 국민들이 불안해하고 있는 셈이다. 이들 신개념 위협 요인 중 ‘재난안전법’에 시급하게 포함시켜야 할 유형이 무엇인지 물어본 결과(1순위+2순위 합) ‘지구적 생태위험’을 꼽은 응답이 46%로 가장 높았고, ‘건강 위험’ 39%, ‘사회 해체 위험’ 30% 순으로 나타났다.

② 복합재난화 현상 – 자연재해가 사회재난으로 이어지는 대형복합재난

대형 복합재난 유형은“지진”, 화재, 폭발, 원전사고, 국가 기반시설 마비 등 과 복합 우려
가뭄/폭염은 복합재난 가능성 낮은 유형

국내외적으로 하나의 자연재해가 복수의 사회재난으로 연결되는 복합재난화 현상이 심화되는 것도 풀기 쉽지 않은 숙제이다. 2005년 허리케인 커트리나가 도시기반시설의 붕괴로 이어지고, 2011년 센다이 지진이 후쿠시마 원전 유출로 이어진 사례가 대표적이다(한국행정연구원 2015).

국민들도 특정 자연재해가 발발할 경우 동시에 복합적으로 발생할 수 있는 사회재난 형태에 대해 나름의 우려와 생각이 뚜렷했다. 가장 우려가 컸던 “지진 재해”에 대해서는 복합재난으로 발생할 수 있는 사회재난으로 각종 붕괴사고(88%)나 화재(66%), 폭발(63%), 원자력 방사능 유출사고(62%), 국가기반 체제(에너지, 통신, 금융, 의료 등)의 마비(61%) 등 다양한 사회재난이 동시에 일어날 것으로 예측하고 있다. 반면, 지진 다음으로 우려가 컸던 “가뭄/폭염” 재해에 대해서는 가축전염병(56%), 인간 감염병(52%) 등의 전염별과 환경오염 사고(45%)가 연결될 수 있다고 보고 다른 사회재난과 복합될 가능성은 별로 크지 않다고 보는 편이다. 자연재해의 성격에 따라 복합재난의 규모나 그 조합 구성이 달라짐을 보여준다

③ 재난의 국제화 – 글로벌 재난 확산, “미세먼지”가 대표적 사례

미세먼지 주범 “중국 등 주변국” 76%, 국내 요인 압도
국내 비상저감조치의 미세먼지 완화 효과 제한적

복합재난 못지않게 재난의 국제화 문제도 심각하다. 미세먼지 사례를 살펴보자. 지난 4월 6일, 37년 프로야구 역사상 처음으로 프로야구 경기가 미세먼지로 취소하는 사례가 발생할 정도로 최근 미세먼지로 대표되는 대기오염의 위협이 심각 해지고 있다.

지방정부를 중심으로 출퇴근 시간에 대중교통을 무료로 이용하도록 하는 정책, 시민 참여형 차량 2부제, 2005년 이전 등록된 2.5t 이상 경유차량 운행 제한(아침 6시-밤9시)등 국내에서의 “비상 저감 조치”를 적극적으로 주도한 바 있다.

그러나 국민들의 76%가 미세먼지의 주된 원인을 ‘중국 등 주변국의 영향’으로 보고 있다. ‘경유차 등 자동차 배기가스’를 꼽은 응답은 12%, ‘공장에서 배출되는 매연’이 5%, ‘석탄화력 발전소 등에서 배출’하는 가스에 3%, ‘공사장 먼지’ 를 꼽은 응답은 2%에 그쳤다, 국민 다수가 재난 요인을 중국 요인으로 이해하고 있는 상황에서 국내 저감조치만으로 국민들의 우려를 완화시키는 데 한계가 있을 것으로 보인다.

세월호 이후 달라질 대한민국을 위하여

① 현장 중심 대응체계
현장조직(소방/경찰/의료) 신뢰도 높아
고위 정부조직(청와대,국무총리실,행정안전부) 대응 평가는 부정적

“위계적 오피스 주도형”→“현장 조직 주도 대응 체제”로 전환 필요

재난 대응을 위해 자신의 역할을 효과적으로 수행해야 할 각 행위자들이 얼마나 효과적으로 대응하고 있는 지 물어볼 결과 ‘소방/경찰’, ‘병원/의료기관’ 등 현장 조직이 재난 대응과정에서 효과적으로 역할을 하고 있다는 응답이 각각 62%, 50%로 높게 나타났다.

청와대, 국무총리실 같이 컨트롤 타워 역할을 해야 하는 기관이나, 행정안전부 및 자치단체와 같은 주무기관에 대해서는 제 역할을 효과적으로 수행하지 못해왔다는 평가가 지배적이다. 청와대(36%), 국무총리실(31%), 행정안전부(25%) 등 중앙부처가 효과적으로 대응하고 있다는 응답은 현장 조직의 절반 수준에 불과하다.

<재난안전법>상 중 중앙정부와 함께 재난관리의 중요한 책임과 역할을 부여하고 있는 지방자치단체를 긍정적으로 평가한 응답은 23%로 가장 낮았다.

국민의 눈높이에서 볼 때, 청와대나 정부 고위조직보다 현장조직에 대한 신뢰가 높다는 점을 감안할 필요가 있다. 재난 발생 시 기존의 오피스 주도의 위계적 컨트롤 타워에서 현장조직 주도의 재난대응체제 로 전환하는 것이 국민 신뢰회복에 도움이 될 것으로 보인다.

② 예방 대응역량 강화
정부 대응의 문제점 예방 42% > 대응 30% > 모든 단계 12% > 대비 10% > 복구 4%

물적, 인적 자원 구축과 통합대응능력(부처간 협력, 민관협력 체제) 구축이 관건

정부의 재난 대응 프로세스는 재난 발생 전 예방(prevention), 재난 발생 직전의 대비 (preparation), 재난 발생 시점의 대응(response), 재난 발생 후 복구(recovery) 라는 단계로 구분된다(Cabinet Office 2012; 정지범 외 2015). 역대 정부는 재난 대응은 물론 사전 예방의 중요성을 강조해왔다. 정부의 재난관리 역할 중에서 부족 하다고 생각되는 단계를 선택하라는 질문에 대해 사전 예방단계를 선택한 응답이 42%, 대응 단계를 꼽은 응답이 30%였다. 대비단계를 선택한 응답은 10%, 복구 단계를 꼽은 4%에 그쳤다. 각각의 단계별로 평가해봐도 긍정적인 평가 비율이 예방/대비 단계에 대해 30%, 현장 대응단계에 대해 38%, 사후 복구 능력에 대해 41%로 나타났다. 역대 정부에서 대응중심 역할에서 예방중심 역할로 전환을 꾀했지만 현재까지는 예방에서도, 대응에서도 국민들의 신뢰를 받는데 실패하고 있다.

대응 역량 강화에서 관건은 (1) 부족한 사고수습 자원(인적, 물적 사고수습 자원 확충 (2) 부처간, 민관 협력 대응체제 구축에 있다. 재난에 대한 사고 수습 인적 자원(인력, 전문성)과 물적 자원(장비, 물품 등)이 각각 잘 갖추어져 있다는 응답은 공히 26%에 불과했고 나머지 열 명 중 일곱 명은 부정적으로 답했다. 한편 정부의 통합대응력을 보여주는 재난 수습과정에서의 부처간 협력과, 민관 협력에 대해 부정적인 응답이 각각 66%, 68%로 압도적이었다.

③ 민간 시민책임 강화
정부 역할에 부정적이나, 동시에 시민단체, 개인, 민간기업 역할에도 냉정

객관적 위험노출 집단과 심리적 위험 취약계층 간극 – 여성, 60대 심리적 불안 커

앞서 재난대응에 대한 기관별 평가에서 중앙정부 각 부처 및 지방정부에 대한 평가가 부정적이었으나, 민간 시면 역량에 대해서도 부정적인 응답이 많았다. 시민 단체(31%), 시민 개개인(27%), 언론(24%), 민간기업(18%)로 등 민간영역의 역할에 대한 긍정적 평가가 열 명 중 3명 수준에 못 미치고 있다. 이는 국민 스스로 정부의 책임만 전가하기보다는 민간시민사회의 역할에 대해서도 냉정한 자성의 필요성을 자각한 결과로 보인다.

지난 1년 간 1회 이상 자연재해와 사회재난 각각의 경험비율을 합하여 집단 별로 비교해보면 남녀 간 재해의 노출빈도에서는 큰 차이가, 세대별로는 젊은 세대에서, 지역별로는 최근 지진이 집중되었던 대구경북(경주, 포항 등), 원전이 포진해있는 부경 지역에서 실제 재난 경험도가 높았다. 반면, 자연재해(7), 사회재난(9)유형별로 위협을 느낀다는 비율의 평균을 합한 재해, 재난에 대한 불안감은 여성일수록, 나이든 세대일수록 큰 것으로 나타났다. 객관적 위험노출집단과 심리적 취약계층이 불일치 한다는 것을 의미한다. 각 집단별로 이원화된 대응이 필요해 보인다.

④ 시민 재난교육 개선
재난 시민교육 개선 필요성

재난 노출 큰 집단 교육에 집중, 향후 취약계층에 대상 교육 강화 필요성

그러나 이번 조사에서 자연재해 및 사회재난 각각에 대비한 교육을 받아온 경험을 물어본 결과 자연재해에 대해서는 응답자의 24%가, 사회재난에 대해서는 20%만이 지난 1년 동안 1회 이상 관련 교육을 받아보았다고 답했다. 전체적으로 재난관련 시민교육을 획기적으로 개선할 필요가 있다.

문제는 심리적 취약계층이라고 할 수 있는 여성일수록, 5060세대일수록, 지역별로는 경인/충청, 부경 지역에서 상대적으로 많은 교육경험이 있었던 것으로 보인다. 남성과 2030세대가 직장 생활로 인한 활동성과 이동범위, 관련 정보 취득기회 등으로 재해, 재난에 노출도가 큰 것으로 나타났는데 이들 집단이 상대적으로 많은 교육기회를 가진 것은 그 자체로 부정적이라 할 수 없다. 상대적으로 직장에서의 재난 교육이 지역공동체 차원에서보다 효과적으로 관리된 결과로 보인다.

그러나 심리적 취약계층인 여성이나 5060세대의 경우 자연재해, 사회재난 관련 교육경험을 가진 응답자 비율이 20% 안팎에 머물고 있다는 점은 향후 개선되어야 할 대목이다. 사회생활 없이 거주지역에 정주하는 취약계층에 대한 정보제공과 재난교육 강화방안을 고안할 필요가 있다.

이상으로 세월호 4주기를 맞이하여 우리 사회의 재난 안전의식에 대한 조사결과를 정리해보았다. 갈수록 대형화, 복합화, 국제화되어 가는 재해, 재난에 대응하기 위해서는 정부 차원의 대응능력은 물론 민-관 통합적 대응체제를 구축하는 것이 중요한 과제이다. “세월호 이후” 달라진 대한민국을 만들자는 한국사회의 각성이 대대적으로 확산 되었지만, 4년이 지난 지금 국민 스스로 매긴 성적표로 보면 향후 발생할 수 있는 재난, 재해에 여전히 취약하고 불안한 대응체제를 갖추고 있는 것으로 평가된다. 카트리나 태풍, 후쿠시마 원전 사고 이후 빠르게 대형복합재난과 신개념 재난 대응을 위해 통합적인 대응체계를 갖춰나가는 미국, 일본과 달리 우리는 7시간 논란에만 머물러있는 것은 아닌지 되돌아볼 필요가 있다. 달라진 대한민국으로 가야 할 길이 아직 멀어 보인다.

담당자: 정한울 여론분석 전문위원
전화: 02-3014-1057
e-mail: hw.jeong@hrc.co.kr

조사개요

  • 모집단: 전국의 만 19세 이상 성인남녀
  • 표집틀: 한국리서치 마스터샘플(2017년 12월 기준 약 40만명)
  • 표집방법: 지역별, 성별, 연령별, 학력별, 직업별 비례할당추출
  • 표본크기: 1,000명
  • 표본오차: 무작위추출을 전제할 경우, 95%신뢰수준에서 최대허용 표집오차는 ±3.1%p
  • 조사방법: 웹조사(휴대전화 문자와 이메일을 통해 url 발송)
  • 가중치 부여방식: 2017년 9월 행정안전부 발표 주민등록인구 기준 지역별, 성별, 연령별 가중치 부여(림가중)
  • 응답률: 메일 발송 8,060명, 메일오픈 1,350명, 조사완료 1,000명 (발송대비 12.4%, 오픈대비 74.1%, 참여대비 84.4%)
  • 조사일시: 2018년 3월 26일 ~ 3월 30일
  • 조사기관: ㈜한국리서치(대표이사 노익상)
정한울
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